l'agriculture pour que je ne tienne pas à le voir promptement réalisé. Les communes rurales, si longtemps négligées, doivent avoir une large part aux subsides de l'Etat, car l'amélioration des campagnes est encore plus utile que la transformation des villes.

Il ne suffit pas d'assainir et de fertiliser de vastes étendues de territoire, de travailler à la mise en valeur des biens communaux et au reboisement des montagnes, d'organiser des concours et de multiplier les comices; il faut surtout poursuivre avec vigueur l'achèvement des chemins vicinaux. C'est le plus grand service à rendre à l'agriculture.

Les documents que vous m'avez soumis établissent qu'une allocation, sur les fonds de l'Etat, de 25 millions répartis sur sept exercices, permettrait de terminer en huit ans les chemins d'intérêt commun actuellement classés. Pour obtenir un si grand résultat, l'Etat doit faire un sacrifice. Préparez donc un projet de loi dans ce sens pour la prochaine session du Corps législatif, et, en attendant, concertez-vous avec le Ministre des finances pour qu'un premier crédit affecté à cet emploi puisse être ouvert sans délai.

Sur ce, je prie Dieu qu'il vous ait en sa sainte garde.

Ecrit au camp de Châlons, le 18 août 1861. NAPOLÉON.

LETTRE de l'Empereur au Ministre d'Etat.

sur

Monsieur le Ministre, L'opinion émise ce matin notre situation financière par M. Fould, dans la réunion du Conseil privé et du Conseil des Ministres, a toute mon approbation.

Depuis longtemps, vous le savez, ma préoccupation était de renfermer le budget dans des limites invariables, et souvent, en présidant le Conseil d'Etat, j'ai exprimé mon désir à cet égard.

moyen efficace d'y parvenir est d'abandonner résolument la faculté qui m'appartient d'ouvrir, en l'absence des Chambres, des crédits nouveaux. Ce système fonctionnera sans préjudice pour l'Etat si, après l'examen attentif des économies possibles, une explication loyale des besoins réels de l'administration persuade le Corps législatif de la nécessité de doter convenablement les différents services.

Je viens donc vous prévenir de mon intention de réunir le 2 décembre le Sénat, pour lui faire connaître ma détermination de renoncer au pouvoir d'ouvrir, dans l'intervalle des sessions, des crédits supplémentaires ou extraordinaires. Cette résolution fera partie du sénatusconsulte qui, suivant ma promesse, réglera par grandes sections le vote du budget des différents ministères.

En renonçant au droit qui était également celui des souverains même constitutionnels qui m'ont précédé, je pense faire une chose utile à la bonne gestion de nos finances. Fidèle à mon origine, je ne puis regarder les prérogatives de la Couronne ni comme un dépôt sacré auquel on ne saurait toucher, ni comme l'héritage de mes pères qu'il faille avant tout transmettre intact à mon fils. Elu du peuple, représentant ses intérêts, j'abandonnerai toujours sans regret toute prérogative inutile au bien public, de même que je conserverai inébranlable dans mes mains tout pouvoir indispensable à la tranquillité et à la prospérité du pays.

Sur ce, Monsieur le Ministre, je prie Dieu qu'il vous ait en sa sainte garde.

Ecrit au palais de Compiègne, le 12 novembre 1861.

NAPOLÉON.

décidé à adopter complétement vos idées et à faire insérer votre mémoire au Moniteur.

J'accepte votre système d'autant plus volontiers que depuis longtemps je cherchais, vous le savez, le moyen d'asseoir solidement le crédit de l'Etat, en renfermant les Ministres dans le budget réglementaire. Mais ce nouveau système ne fonctionnera avec avantage que si celui qui a su en approfondir toutes les difficultés veut se consacrer à son exécution. Je viens donc vous charger du portefeuille des finances, et je vous sais gré de vous dévouer à cette tâche, dont les résultats seront favorables aux intérêts généraux. Je suis persuadé que dans cette nouvelle position vous ne cesserez de me donner, comme par le passé, des preuves de dévouement et de patriotisme.

Recevez, mon cher Monsieur Fould, l'assurance de ma sincère amitié. NAPOLÉON.

MÉMOIRE adressé à l'Empereur par M. Fould et lu en séance du Conseil privé et du Conseil des Ministres, aux Tuileries, le 12 novembre 1861.

SIRE,

L'Empereur a permis à son Gouvernement de prendre vis-à-vis du Corps législatif l'engagement de présenter au Sénat un projet de modification au sénatus-consulte du 25 décembre 1852.

Je viens, ainsi que Votre Majesté a daigné m'y autoriser, lui soumettre, à l'occasion de ce changement, les réflexions que mon expérience et mon dévouement m'inspirent. Je le ferai avec une conviction d'autant plus profonde, que l'Empereur n'a pas oublié sans doute la part que j'ai prise à l'acte important qu'il s'agit de modifier.

Les vices du système qui régissait nos finances au moment où Votre Majesté a soumis cet acte à la sanction du Sénat sont déjà loin de nous, et pour bien apprécier l'importance du but que l'Empereur s'était proposé, il n'est pas inutile de revenir sur le passé.

Sous les Gouvernements précé

dents, la tendance de la Chambre des députés avait été invariablement de s'emparer de l'administration dans tous ses détails. Cette tendance se manifesta notamment par l'exagération de la spécialité qu'on voulait introduire dans l'affectation obligatoire des sommes volées pour les services publics, mème les moins importants. Les divisions du budget, peu nombreuses dans le principe, se multiplièrent progressivement. Le budget étant voté dix-huit mois d'avance, il arrivait souvent que certains services se trouvaient dotés d'une manière insuffisante, tandis qu'on faisait à d'autres une part trop considérable. Cette erreur était quelquefois préméditée, car le Gouver nement avait la faculté de subvenir aux services en souffrance par des crédits supplémentaires, accordés sans la participation préalable des Chambres, et les Ministres réduisaient souvent leurs demandes pour éviter des discussions. Les règles de la comptabilité ne permettraient pas que l'excédant des fonds attribués à un service particulier fût appliqué à un autre service, en sorte qu'à la fin de chaque exercice, certains crédits, faute d'emploi, devaient être annulés tandis que d'autres, nouveaux, étaient ouverts pour suppléer à des insuffisances reconnues. De là l'impossibilité de constater avec précision la situation financière, et de maintenir les ressources au niveau des besoins, autrement que par le mouvement de la dette flottante et des opérations de trésorerie.

Après la révolution de 1830, lorsque le pouvoir parlementaire eut pris un immense accroissement, de nouvelles exigences ne tardèrent pas à se produire. Elles se traduisirent par le fractionnement des divers budgets en un grand nombre de chapitres et par une nomenclature, inscrite dans la loi du budget, de ceux de ces chapitres sur lesquels le Gouvernement avait le droit d'ouvrir des crédits pendant l'intervalle des sessions. Précaution inutile, car cette liste, après une lutte continuelle des Ministres contre les commissions de finances, avait fini par comprendre plus de soixante-quinze chapitres.

La tribune d'abord, puis la presse, donnèrent à ces débats un grand retentissement. Elles attaquèrent l'administration des finances avec vivacité et la rendirent suspecte dans l'opinion publique. La réforme des finances devint une arme contre le Gouvernement dans les élections.

Les tristes effets de ces luttes parlementaires étaient un enseignement pour ceux qui les avaient suivies, et il n'était pas douteux qu'il n'y eût là un écueil qu'un Gouvernement nouveau devait soigneusement éviter. Cette opinion s'était fortifiée encore par suite des tentatives faites en 1852 par le Corps législatif, et qui s'étaient manifestées dans le rapport de la commission du budget. Aussi, parmi les modifications à introduire dans la Constitution du 14 janvier 1852, l'Empereur, outre certaines prérogatives conformes aux nouvelles destinées de la France, réclama-t-il en premier lieu une réforme dans le système financier du pays. Non-seulement il voulut reprendre ce qu'on avait successivement enlevé au Pouvoir dans le vote du budget, mais encore il se réserva l'initiative des entreprises d'intérêt général. C'est ainsi que Votre Majesté mit un terme à des débats stériles et à des ajournements préjudiciables, particulièrement à l'occasion des tracés de lignes de chemins de fer, et aux conditions de détail de leur exploitation.

L'Empereur se souvient sans doute que c'est à l'ingérence des Chambres dans l'administration qu'était due l'infériorité de notre pays en ce qui concerne l'exécution des grandes voies de communication. En effet, on rejetait les projets présentés par le Gouvernement, tantôt à cause des questions de tracé, tantôt à cause des termes de leur concession. Les uns voulaient que l'exécution des chemins de fer fût confiée à des compagnies, les autres la réclamaient pour l'Etat, et, entre ces deux systèmes, l'intérêt général demeurait presque toujours méconnu. Le projet de sénatus-consulte du 25 décembre 1852 eut donc pour objet de décider que tous les tra

vaux d'utilité publique, notamment ceux désignés par les lois du 3 mai 1841 et du 21 avril 1832; seraient ordonnés et autorisés par décrets de l'Empereur, de même que toutes les entreprises d'un intérêt général. Les crédits applicables à ces entreprises et à ces travaux devaient être ouverts suivant les formes prescrites pour les crédits extraordinaires et soumis au Corps législatif dans sa prochaine session.

Le Sénat introduisit une modification à ce projet. La faculté d'ouvrir des crédits par décrets fut limitée aux travaux exécutés par le compte de l'Etat, et si ces travaux ou entreprises avaient pour conditions des subsides ou des engagements du Trésor, le crédit ne devait être accordé que par une loi rendue avant la mise à exécution.

Quant au budget, l'article 12 du même sénatus-consulte décida qu'il serait présenté au Corps législatif avec ses divisions administratives par chapitre et par article, mais qu'il serait voté par ministère. La répartition par chapitre du crédit accordé pour chaque ministère devait être réglée par décret de l'Empereur rendu en Conseil d'Etat. Enfin, par le même article 12, on donna au Gouvernement la faculté d'opérer, au moyen de décrets de l'Empereur, rendus à la même forme, des virements de fonds d'un chapitre sur un autre. C'était en vue d'éviter le recours à des crédits supplémentaires que le Sénat donnait au Gouvernement cette ressource nouvelle pour parer à des éventualités.

Telle est l'économie de notre système financier, et les attaques dont il a été l'objet ne me semblent nullement fondées. On lui attribue des conséquences dont la respousabilité ne saurait lui être impulée, et le remède qu'on propose, le fractionnement du vote des services dans chaque ministère, ne produirait pas le résultat qu'on en espère.

Le retour pur et simple à la spécialité par chapitre déplacerait seulement la responsabilité en faisant intervenir le pouvoir législatif dans

de 1851 à 1858, pesé sans interruption sur nos budgets. La différence entre les deux périodes est d'ailleurs en faveur de la dernière. Elle s'explique en partie par la faculté de virement qui a existé de 1853 à 1856.

Cet état de choses n'est pas nouveau, et lorsque la spécialité la plus rigoureuse était exigée, par exemple depuis 1840 jusqu'en 1847, l'équilibre du budget n'a pas été mieux maintenu. J'ai sous les yeux le montant des crédits supplémentaires et extraordinaires ouverts dans ces huit exercices, ils s'élèvent à un milliard 200 millions à peu près, défalcation faite des annulations, soit environ 150 millions par an. Il est vrai que les années 1840 et 1841 ont exigé des dépenses extraordinaires à cause de la crise d'Orient, et que les budgets de la guerre et de la marine ont été exceptionnellement élevés dans ces deux années. Si l'on compare avec cette période les huit années écoulées de 1851 à 1858, il faut bien reconnaître que les dépenses pendant ce dernier intervalle ont été plus considérables, mais on doit tenir compte de la guerre d'Orient qui a si lourdement pesé sur nos finances. De 1851 à 1858, les crédits supplémentaires et extraordinaires ne montent pas à moins de 2 milliards 400 millions, en moyenne 300 millions par an. Si l'on en déduit les dépenses de la guerre d'Orient, lesquelles s'élèvent à 1 milliard 348 millions, on trouvera, pour la seconde période, 1 milliard 50 millions de crédits supplémentaires et extraordinaires, soit environ 130 millions par an. On ne serait pas fondé à contester l'exactitude de cette comparaison en objectant que les dépenses extraordiuaires de 1840 à 1841 en auraient

(1) Cette assertion est un peu exagérée, car le budget de 1858 a présenté un excédant de recettes.

Depuis 1857, l'influence des virements est devenue presque nulle, parce que la loi du 5 mai 1855 et le décret impérial du 10 novembre 1856 ont encore modifié la législation, et décidé qu'à partir du 1er janvier 1857 les virements de crédits d'un chapitre à l'autre seraient réservés pour couvrir, après la première année de l'exercice, les insuffisances d'allocations auxquelles il serait reconnu nécessaire de pourvoir. Or, cette modification est en opposition directe avec le sénatusconsulte du 25 décembre 1852, qui n'a jamais été accueilli favorablement par le Conseil d'Etat et par l'administration des finances. Leurs efforts ont toujours tendu à restreindre, autant que possible, l'exercice du droit de virement, et ils en ont rendu l'application à peu près illusoire en le limitant aux deux derniers mois de l'exercice. Votre Majesté sait que le budget ne se dépense pas seulement dans l'année pour laquelle il est voté, et que des dépenses peuvent encore être faites dans les mois de janvier et de février de l'année suivante. Mais, cette époque, les fonds alloués aux divers services sont presque entièrement consommés, et il n'en reste plus de libres lorsque, d'après les nouvelles dispositions de la loi, vient à s'ouvrir le droit de virement. Ce n'était pas là le but que l'Empereur et le Sénat s'étaient proposé, car M. le président Troplong avait dit avec beaucoup de raison et d'autorité que la faculté de virement, entourée d'ailleurs de garanties sévères, était un moyen presque certain de « renfermer strictement le budget dans des bornes infranchissables. >>

Pour ma part, j'attache la plus grande importance aux virements.

J'y vois le seul moyen pratique et efficace d'assurer les services publics en l'absence du Corps législatif, et je crois qu'il faut en retablir l'usage, comme il a été décidé par la sénatus-consulte du 25 décembre 1852. En effet, qu'un besoin imprévu vienne à révéler dans une partie du service une insuffisance quelconque, il sera possible, au moyen d'un virement, de porter d'un chapitre sur un autre le supplément nécessaire, sauf au Gouvernement à régulariser cette opération devant le Corps législatif et à faire remplacer les fonds sur le chapitre auquel ils auront été pris.

Ce n'était pas seulement l'ouverture de crédits supplémentaires, en l'absence des Chambres, que les virements devaient prévenir; c'était encore l'ouverture des crédits extraordinaires. En effet, les circonstances les plus graves et les plus inattendues peuvent trouver des ressources dans notre vaste budget et donner le moyen d'attendre la réunion du Corps législatif; et, d'ailleurs, plus la cause aurait été imprévue, plus facilement serait admis le virement qui serait opéré (1).

(1) La faculté des virements d'un chapitre à un autre, disait M. Bineau, supprimera la presque totalité des annulations de crédit; il faut que, par contre, elle supprime de même la presque totalité des crédits supplémentaires. (Rapport de M. Bineau, ministre des finances, 1853).

D

<< La première des conditions que j'ai toujours considérées comme indispensables était la clôture du grand-livre; mais comme tout se tient dans notre système financier, cette condition exigeait qu'il fût mis avant tout un terme à l'augmentation des découverts. Or, en fait, depuis 1855, leur marche est arrêtée; et quant à l'avenir, le décret du 10 novembre dernier qui soumet à un contrôle rigoureux l'ouverture des crédits supplémentaires et qui prescrit de renfermer les dépenses dans la limite des ressources réalisées, doit être une garantie, pour ainsi dire infaillible, d'ordre et d'équilibre.» (Rapport de M. Magne, ministre des finan es, 1857.)

Il nous a paru, disait l'honorable M. Schneider, vice-président du Corps législatif, dans son rapport sur le budget de 1854, que ce droit de virement devait donner à l'avenir aux prévisions du budget,

Les griefs formulés contre l'administration de nos finances et l'expérience des dernières années n'ont pas changé ma manière de voir. Je désirais en 1852, comme je le désire aujourd'hui, la suppression des crédits extraordinaires et supplémentaires en dehors du vote législatif; car Votre Majesté me permettra de lui exprimer à cet égard ma pensée toute entière. Le véritable danger pour nos finances est dans la liberté qu'a le Gouvernement de décréter des dépenses sans le contrôle du Pouvoir législatif. On l'a dit avec raison, rien n'est plus difficile que de lutter contre le plus légitime des entraînements, celui des dépenses utiles.

Avec un budget bien fait, où tous. les services seraient suffisamment dotés, l'abandon de cette prérogative n'aurait aucun inconvénient pour la marche des affaires. Un grand pays voisin n'a jamais donné au Pouvoir exécutif la latitude de dépenser une somme quelconque sans un vote préalable, et cependant la spécialité des dépenses votées par le Parlement est absolue. Le nombre des chapitres inscrits au

prises dans leur ensemble, un caractère de vérité et d'exactitude dont elles manquaient précédemment, mais à la condition que, tout en évitant des allocations exagérées qui permettent des dépenses abusives, on aurait doté les services dans une convenable mesure en effet, l'insuffisance qui, dans le cours de l'exercice, apparaîtrait sur les prévisions de certains chapitres, pourrait alors être compensée par des excédants se produisant sur d'autres chapitres. On doit attendre de ce système un double avantage d'une part, le ministre, obligé de se renfermer en définitive dans les limites de son budget, sera naturellement appelé à réaliser toutes les économies partielles compatibles avec les besoins du service, et, d'autre part, on pourrait voir disparaître ces annulations de crédits et ces crédits supplémentaires qui venaient chaque année bouleverser les prévisions et rendaient trop illusoire le vote du budget. Dans les conditions nouvelles où nous nous trouvons, nous ne saurions insister trop fortement pour que les crédits supplé mentaires disparaissent à l'avenir, pour que les crédits extraordinaires ne soient réclamés que dans les cas imprévus ou des