relative aux moûts concentrés (1);

proposition de loi de M. Chevallier,

tendant à modifier le régime fiscal des boissons (2).

Enregistrement et timbre. Proposition de loi de M. Pascal Grousset, tendant à l'établissement d'un impôt général du timbre proportionnel en remplacement d'impôts existants (3).

projet de

Pensions. Projet de M. Caillaux, relatif aux pensions civiles (4); proposition de M. Defontaine, visant les employés du service sédentaire des douanes (5); projet de M. le général André, relatif aux pensions des veuves de militaires morts de maladies contagieuses (6); M. de Lanessan et proposition de M. l'amiral Rieunier visant les officiers mariniers (7); proposition de M. Gayraud, concernant les veuves des demi-soldiers de la marine (8); proposition de M. Georges Berry, visant les sauveteurs médaillés (9).

Notons, en terminant, la situation de divers projets et propositions antérieurs à 1901: - la Chambre a adopté, le 25 juin, un texte relatif aux caisses de crédit agricole, qui est actuellement soumis au Sénat (10); - M. Merlou a déposé un rapport sur l'établissement d'un impôt sur le revenu, qui n'est pas encore venu en discussion (11); les propositions sur le monopole de la rectification de l'alcool ont fait l'objet d'un rapport de M. Louis Martin (12);-les dispositions relatives aux patentes que le Sénat a détachées du projet de loi de finances de l'exercice 1898 (art. 3 à 18) n'ont pas encore abouti; le projet de M. Caillaux tendant à l'application de l'article 37 de la loi du 15 septembre 1807 aux terres envahies par le phylloxera a été adopté par la Chambre le 22 février 1901, après déclaration d'urgence (13); la proposition de M. Bérard, réclamant la modification de l'article 59 de la loi de finances du 13 avril 1898 concernant les subventions aux communes pour les sapeurs-pompiers et le matériel d'incendie a été l'objet d'un rapport (14); le Sénat n'a pas statué sur la proposition précédemment adoptée par la Chambre et tendant à frapper de droits plus élevés que ceux inscrits dans la loi de finances du 25 février 1901 les successions supérieures à un million (15); — enfin, en ce qui concerne les pensions, la proposition de M. de Grandmaison, visant les

(1) Chambre, doc. 1901, p. 377. (2) Chambre, doc. 1901, p. 301. (3) Chambre, doc. 1901, p. 162.

(4) Chambre, doc. 1901, p. 543.

(5) Chambre, doc. 1901, p. 405. (6) Chambre, doc. 1901, p. 351.

(7) Chambre, doc. 1901, p. 36 et 208; rapport, p. 747.

(8) Chambre, doc. 1901, p. 516.

(9) Chambre, doc. 1901, p. 33.

(10) Sénat, doc. 1901, p. 330.

(11) Chambre, rapport, doc. 1901, p. 425.

(12) Chambre, rapport, doc. 1901 (session extraord.), p. 182.

(13) Chambre, rapport, doc. 1901, p. 78.

(14) Chambre, rapport, doc. 1901, p. 12.

(15) Sénat, doc. 1901, p. 196.

agents de l'administration pénitentiaire a fait l'objet d'un rapport défavorable (1) ; la proposition de M. Georges Berry, en faveur des anciens militaires non retraités a été prise en considération, le 22 novembre 1901 2); et le projet de M. le général de Galliffet concernant les militaires indigènes des régiments de tirailleurs et de spahis d'Algérie a fait l'objet d'un rapport (3).

I.

LOI DU FÉVRIER 1901, SUR LA TUTELLE ADMINISTRATIVE EN MATIÈRE DE DONS ET LEGS (4).

Notices et notes, par M. A. CELIER, avocat.

1. S'inspirant des traditions du droit romain et de l'ancien droit, spécialement du célèbre édit de 1747, notre droit moderne impose aux établissements publics ou à ceux qui leur sont assimilés le contrôle de la puissance publique. Pour accomplir la plupart des actes de la vie civile, ils sont soumis à ce qu'on a nommé la tutelle administrative. Ainsi, d'une façon générale, l'effet des libéralités faites aux établissements publics ou d'utilité publique est, aux termes de l'article 910 du code civil, subordonné à une autorisation du gouvernement. Sans nous arrêter à rappeler ni à discuter les motifs moraux, juridiques, économiques qui ont dicté au législateur cette disposition, constatons seulement sa généralité.

Si, en principe, un décret était nécessaire pour donner l'autorisation, de nombreux textes ont apporté des dérogations, notamment en ce qui concerne l'autorité compétente pour autoriser l'acceptation de legs faits à des établissements publics ou d'utilité publique. Citons l'ordonnance du 2 avril 1817 donnant compétence aux préfets pour autoriser l'acceptation de dons et legs mobiliers n'excédant pas 300 fr.; les décrets

(1) Chambre, rapport, doc. 1901, p. 74.

(2) Chambre, rapports, doc. 1901, p. 304 et 505.

(3) Chambre, rapport, doc. 1901, p. 17.

(4) J. Off. 6 février 1901. Erratum, 12 mars 1901.

TRAVAUX PRÉPARATOIRES. Chambre proposition de loi de M. BienvenuMartin, député; exposé des motifs, doc. 1897, annexe no 1220, p. 149; rapport de M. Bienvenu-Martin, annexe n° 1336; déclaration d'urgence et adoption, séance du 12 février 1900. Sénat texte transmis, doc. 1909, annexe no 37, p. 35; rapport de M. Garreau, sénateur, annexe no 359, p. 757; urgence et adoption, séance du 11 décembre 1900. - Chambre: texte transmis, doc. 1900, p. 174; rapport de M. Bienvenu-Martin sur la proposition modifiée par le Sénat, annexe no 2070, p. 233; adoption sans discussion, séance du 28 janvier 1901.

dits de décentralisation, augmentant la compétence des préfets en ce qui concerne les libéralités faites aux communes, puis aux fabriques; la loi du 10 août 1871, qui a donné aux conseils généraux le pouvoir de statuer sur les libéralités faites aux départements; la loi de 1884 sur les syndicats professionnels, qui, elle aussi, a édicté des règles nouvelles quant à l'autorisation.

L'énumération de tous ces textes apportant des exceptions à l'application pure et simple de l'article 910 du code civil, se trouve dans le rapport fait au Sénat au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi adoptée par la Chambre. Elle prouve l'intérêt de la proposition et la simplification qu'apporterait la substitution de règles simples et fixes à toutes ces lois, à ces ordonnances et décrets épars.

Suivant la nature des établissements et les modalités du legs ou de la donation, l'autorité appelée à statuer variait; cette multiplicité de compétences était une cause de complications. On avait même pu se deman-` der si la réglementation postérieure au code civil, ordonnances ou décrets, avait une base légale et n'était pas entachée d'excès de pouvoirs. Il n'appartient pas en effet au pouvoir exécutif de sanctionner une dérogation à une disposition législative. V. l'exposé des motifs de M. Bienvenu-Martin, qui cite le rapport de M. Coulon à la commission de décentralisation instituée en 1895 par M. Ribot, président du conseil. Dans ce rapport, M. Coulon jugeait que le régime en matière d'autorisations de dons et legs était illégal, compliqué, formaliste. La procédure de ces demandes d'autorisation multipliait les transmissions, retardait les solutions par l'encombrement des affaires dans les bureaux des administrations centrales. Il importait donc de rendre plus faciles et plus simples ces autorisations. Telle avait été la conclusion de la commission de décentralisation de 1895.

Le décret du 1er février 1896 (1), préparé par la commission, avait déjà apporté certaines simplifications dans la procédure en matière de legs. concernant les établissements publics ou reconnus d'utilité publique (2). Pour compléter les mesures utiles, l'intervention législative était nécessaire. Aussi la commission avait-elle proposé un projet. M. BienvenuMartin a repris cette pensée. Sa proposition, avec quelques modifications, a été adoptée par le parlement et est devenue la loi du 4 février 1901.

II. Passons rapidement en revue les améliorations que le législateur a tenté d'apporter au régime qui avait suscité d'unanimes critiques (3).

(1) L'article 1er de ce décret a été modifié par un décret du 24 octobre 1901. J. Off. du 1er janvier 1902, p. 2.

(2) V. le texte et l'excellente notice de notre regretté collègue, M. Gabriel Alix, Annuaire, tome XVI, p. 29.

(3) Cf. Boivin, Bulletin-Commentaire des lois nouvelles, années 1900-1901, p. 301 et suiv., · et L. Aucoc, Les établissements publics et la loi du 4 février 1901; broch. in-8°.

En ce qui concerne l'état et les services dépendant de l'état et non pourvus de personnalité civile, la loi décide que les autorisations seront données par décret du président de la République. Ainsi est tranchée, dans un intérêt pratique, une controverse doctrinale. De bons auteurs pensent en effet, -- et en théorie ils justifient leur opinion, - que l'état, de qui émanent les autorisations, n'en a pas besoin pour lui-même. On ne s'autorise pas soi-même. (M. Tissier, Dons et legs aux établissements publies, t. II, n. 359. Ducrocq, Cours de droit administratif, 7o éd., l. IV, p. 38).

La loi du 10 août 1871 (art. 46) avait conféré au conseil général le droit d'accepter définitivement les dons et legs faits au département, quand ils ne donnent pas lieu à réclamation des familles. Le nouveau texte ajoute et refus de ces libéralités dans tous les cas », afin de faire disparaître le doute qui pouvait s'élever sur le droit du conseil général de refuser définitivement.

La Chambre avait adopté une modification à la loi municipale consistant à autoriser le conseil municipal à accepter ou refuser définitivement en tout état de cause, qu'il y ait ou non des charges ajoutées à la libéralité, tandis que la loi de 1884 réservait au préfet en conseil de préfecture l'autorisation en cas de charges. Le Sénat a jugé utile de maintenir au préfet le droit qu'il tenait de l'article 112 de la loi du 5 avril 1884, d'inviter le conseil municipal qui avait refusé une libéralité, à délibérer de nouveau; mais il a limité à un mois le délai pendant lequel le préfet pourra exercer ce droit.

Les établissements publics acceptent ou refusent sans autorisation de l'administration les libéralités qui leur sont faites. Toutefois, lorsque les dons ou legs sont affectés de charges ou de conditions, l'acceptation ou le refus est subordonné à une autorisation résultant d'un arrêté préfectoral si l'établissement gratifié a le caractère communal ou départemental, et d'un décret en conseil d'état s'il a le caractère national. Cette réserve de l'intervention de l'autorité supérieure en cas où des charges sont imposées a, dans la pensée du législateur, principalement pour but de sauvegarder le principe de la spécialité des établissements, auquel il pouvait être fait échec par l'acceptation de charges s'écartant du but de l'institution.

L'avis des conseils municipaux sur les dons et legs faits aux hospices et bureaux de bienfaisance a été conservé par le Sénat contrairement à l'avis de la Chambre qui l'avait supprimé comme inutile. La haute assemblée a suivi l'opinion exprimée par son rapporteur qu'il ne fallait pas briser le lien qui unit à la commune les établissements publics ayant un caractère communal.

L'esprit libéral et décentralisateur qui a inspiré la loi a été étendu aux acceptations par les établissements reconnus d'utilité publique. Par suite d'un amendement présenté dans la discussion au Sénat par M. de Marcère, l'autorisation d'accepter en vertu d'un decret en conseil d'état n'est plus nécessaire que si la donation ou le legs consiste en immeubles

d'une valeur supérieure à trois mille francs. En tout autre cas, l'autorisation du préfet du département où est le siège de l'établissement suffit.

Une règle générale, depuis longtemps observée, trouve sa consécration dans l'article 7. — Dans tous les cas où il y a réclamation de la part des familles, l'autorisation d'accepter doit nécessairement être donnée par décret en conseil d'état.

Enfin le pouvoir d'accepter provisoirement ou à titre conservatoire est accordé à tous les établissements, alors que précédemment il était reconnu par certains textes à certaines personnes morales seulement. Ainsi pour les bureaux de bienfaisance la question faisait doute. C'est un progrès de l'avoir tranchée et d'avoir accordé le droit général d'acceptation provisoire qui peut prévenir la caducité de la donation et qui permet la délivrance du legs.

Il faut donc, dans l'ensemble des dispositions de la loi, reconnaître des améliorations, en ce sens surtout que l'intervention du pouvoir central est réduite à de plus justes limites, qu'un texte unique remplace des dispositions éparses, que des formalités et des complications inutiles disparaissent.

Art er.

Les dons et legs faits à l'état ou aux services nationaux qui ne sont pas pourvus de la personnalité civile sont autorisés par décret du Président de la République.

Art. 2.

Le paragraphe 5 de l'article 46 de la loi du 10 août 1871 est modifié ainsi qu'il suit :

... 5° Acceptation des dons et legs faits au département quand ils ne donnent pas lieu à réclamation et refus de ces libéralités dans tous les cas.

Art. 3.

Le paragraphe 8 de l'article 68 et les articles 111 et 112 de la loi du 5 avril 1884 sont modifiés ainsi qu'il suit :

...

Art. 68. 8° L'acceptation des dons et legs faits à la commune, lorsqu'ils donnent lieu à des réclamations des familles (1). Art. III. Le conseil municipal statue définitivement sur l'acceptation des dons et legs faits à la commune, quand ils ne donnent pas lieu à des réclamations des familles (2).

(1) D'après l'article 68, la délibération portant sur l'acceptation des legs, lorsqu'ils donnent lieu à des réclamations, ou lorsqu'il y a des charges et conditions, n'était exécutoire qu'après avoir été approuvée par l'autorité supérieure, Cette restriction a disparu.

(2) Les préfets toutefois ne sont pas destitués de tout droit de contrôle, mais de préventif leur contrôle devient répressif. Si le conseil municipal acceptait une libéralité dont l'objet est incompatible avec ses attributions ou soumis à des conditions contraires à la loi, le préfet userait du pouvoir conféré par l'article 65 de la loi du 5 avril 1884 et annulerait la délibération (Circulaire du ministre de l'intérieur du 10 juin 1901. Bulletin de l'intérieur 1901, p. 310).