étaient distincts selon qu'il s'agissait du vote de centimes additionnels pour insuffisance de revenus, de centimes additionnels pour dépenses extraordinaires ou d'emprunts. Par l'article 133, le vote des centimes pour insuffisance de revenus était subordonné à l'autorisation du préfet s'il avait pour objet des dépenses obligatoires; il était soumis à un décret s'il s'agissait de dépenses facultatives. En ce qui touche les mpositions extraordinaires et les emprunts : 1° l'article 141 donnait aux conseils municipaux le droit a) de voter définitivement, dans la limite du maximum fixé par les conseils généraux, 5 centimes extraordinaires pendant cinq ans; b) d'émettre des emprunts amortissables en cinq ans, lorsqu'ils étaient remboursables sur les 5 centimes ci-dessus, et amortissables en trente ans lorsque le service en devait être assuré au moyen des ressources ordinaires; 2o l'article 142 réservait aux préfets l'approbation a) des contributions extraordinaires dépassant 5 centimes mais n'excédant pas le maximum fixé par les conseils généraux et dont la durée ne dépasse pas trente ans; b) des emprunts amortissables en trente ans sur les impositions extraordinaires ci-dessus ou dépassant trente ans lorsqu'ils sont remboursables sur les ressources ordinaires; 3o l'article 143 soumettait à l'autorisation par décret du Président de la République les contributions extraordinaires dépassant le maximum fixé par les conseils généraux et les emprunts remboursables sur ces contributions; le décret était rendu en conseil d'État lorsque la contribution et l'emprunt avaient une durée dépassant trente ans; enfin, il était statué par une loi lorsque la somme à emprunter excédait 1 million ou si, réunie au chiffre d'emprunts non encore remboursés, elle dépassait 1 million.

Cette législation n'était pas sans présenter des inconvénients. Soumettant à des formalités différentes de tutelle les votes de contributions dont la répercussion est la même sur les impôts d'État et dont l'action est identique sur la matière imposable, elle aboutissait à de véritables anomalies. En effet, tandis qu'une autorisation était requise au vote de centimes pour insuffisance de revenus, si minime qu'en fût le nombre, le vole était définitif s'il s'agissait de 5 centimes extraordinaires. D'autre part, lorsque les centimes pour insuffisance de revenus s'appliquaient à des dépenses obligatoires, le préfet était compétent pour les approuver, à quelque chiffre qu'ils s'élevassent, même au delà de 100 centimes; mais un décret du Président de la République devait intervenir dès que le vote des centimes extraordinaires dépassait le maximum fixé par les conseils généraux, et aussi quand les centimes pour insuffisance de revenus s'appliquaient à des dépenses facultatives. Les règles de tutelle établies par la loi de 1884 compliquaient encore sans utilité l'administration des communes. En raison du très grand nombre de

rapport supplémentaire, doc. 1901, p. 277; 1re délib., 28 mars 1901; 2o délib., 3 juillet 1901. Chambre: texte transmis; propos. Dubuisson, doc. 1899 (session extraord.), p. 140; rapport, doc. 1902, p. 153; 1re délib., 24 février 1902; 2e délib., 24 mars 1902.

communes qui, chaque année, ont recours aux centimes additionnels pour dépenses facultatives, il était devenu matériellement impossible au pouvoir central d'examiner tous les dossiers et d'exercer d'une manière effective le contrôle qui lui était dévolu; en fait, pour se conformer en apparence à la loi, on recourait à un expédient qui, loin d'ajouter aux garanties que le législateur avait entendu prescrire, avait pour conséquence de les supprimer les approbations étaient données en bloc sur des états collectifs dressés par les préfets. Il y avait en outre un intérêt sérieux pour l'ensemble des communes à la suppression des lois d'intérêt local s'appliquant à la tutelle des municipalités celles-ci voyaient leur initiative entravée, leurs efforts arrêtés et leurs travaux suspendus par les lenteurs auxquelles les exposait l'obligation de recourir à l'autorisation législative. La dignité de la Chambre des députés et du Sénat était, d'ailleurs, intéressée aussi à cette suppression, car, il faut l'avouer, leur rôle dans les lois d'intérêt local se bornait à enregistrer et à homologuer, sans examen ni discussion, les projets tels qu'ils venaient du gouvernement.

Aussi, dès 1895, les rapporteurs de la commission extraparlementaire, instituée par le gouvernement pour établir dans les services administratifs une plus large décentralisation, avaient-ils conclu au relèvement de la compétence financière des conseils municipaux et au remplacement des lois d'intérêt local s'appliquant à la tutelle des communes par des décrets rendus en conseil d'État (1). Et, en conformité de ces conclusions, M. Barthou, ministre de l'intérieur, avait déposé, le 27 octobre 1896, à la Chambre des députés un projet de loi modificatif de la loi du 5 avril 1884, dont le principal objet était de donner aux conseils municipaux le droit de voter définitivement les impositions pour dépenses annuelles tant facultatives qu'obligatoires, lorsqu'elles ne dépasseraient pas 10 centimes; au delà de 10 centimes, le vote était subordonné à l'autorisation du préfet. Mais ce projet, qui n'est pas venu en discussion et qui n'a même jamais été rapporté, s'est trouvé frappé de caducité par l'expiration de la législature.

L'idée qui avait inspiré un pareil projet ne fut pas cependant abandonnée.

Le 8 novembre 1898, un député, M. Labussière, déposait sur le bureau de la Chambre une proposition tendant à la revision intégrale de la loi du 5 avril 1884, dans laquelle les articles 141, 142 et 143 de cette loi étaient modifiés dans le sens d'un élargissement des cas où les conseils municipaux pouvaient statuer définitivement en matière financière. Toutefois, pas plus que la première, cette nouvelle proposition ne fut discutée.

Il en a été de même de celle déposée à la Chambre le 20 novembre 1899 par M. Dubuisson et qui, à la différence de la précédente, était spéciale aux attributions financières des conseils municipaux. Celle-ci

(1) V. notamment les rapports de MM. Poubelle, préfet de la Seine, et Alapetite, préfet du Pas-de-Calais, dans le Journal officiel des 23 juillet 1895 et 19 août 1896.

ne touchait pas aux dispositions de l'article 133 de la loi de 1884 relatives aux centimes pour insuffisance de revenus; elle se bornait à s'occuper des impositions extraordinaires et des emprunts. Et, à leur égard, elle faisait les distinctions suivantes : 1o quant aux centimes extraordinaires, elle donnait aux conseils municipaux le droit d'en voter 20, sous la réserve que cette imposition ne serait pas votée pour une durée excédant celle du conseil en exercice; 2o elle leur donnait de même le droit de voter les emprunts remboursables sur ces 20 centimes ou sur les ressources extraordinaires à la seule condition que la durée de l'amortissement ne dépasserait pas la durée du mandat du conseil municipal; 30 quant aux impositions comprises entre 20 centimes et 30 centimes et ayant une durée supérieure à celle du conseil, elle en remettait l'approbation au préfet; 4o en ce qui concernait les impositions excédant 30 centimes, mais ne dépassant pas 50 centimes, et les emprunts dont la durée était comprise entre trente et cinquante ans, M. Dubuisson proposait de les faire autoriser par le conseil général du département; 50 pour les contributions dépassant 50 centimes ou établies pour une durée de plus de cinquante ans ainsi que pour les emprunts dont la durée d'amortissement excédait cinquante ans, ils seraient autosisés par décret simple, l'intervention du conseil d'État ne semblant à l'auteur de la proposition ajouter aucune garantie nouvelle; 6o en ce qui touchait les emprunts dépassant un million les règles actuelles étaient maintenues.

Cette proposition de M. Dubuisson était susceptible de soulever certaines critiques. Le système qui consiste à limiter le pouvoir de décision des conseils municipaux aux impositions ou emprunts dont l'effet expire avec la durée de leurs pouvoirs, ne tenait pas suffisamment compte des nécessités pratiques: si les emprunts à long terme sont souvent le fait d'une administration imprévoyante, des emprunts à terme trop court ont l'inconvénient de peser d'un poids trop lourd sur les contribuables et il ne faut pas les encourager. D'autre part, le transfert aux conseils généraux d'une partie de la tutelle dévolue actuellement au pouvoir central sur les communes était une innovation dont l'utilité pouvait être contestée. Enfin, il était peut-être inopportun de supprimer le contrôle du conseil d'État sur les emprunts dont le remboursement est échelonné sur une période de plus de 20 ans.

C'est du Sénat que devait venir l'initiative de la proposition qui finalement a abouti à étendre la compétence financière des conseils municipaux. En effet, le 24 février 1900, MM. Milliès-Lacroix, Volland, Gauthier (Aude), Maxime Lecomte et André Folliet déposaient au Sénat le projet qui, légèrement modifié, est devenu la loi du 7 avril 1902. Ce projet s'inspirait de la loi du 12 juillet 1898 qui a modifié les articles 40 et 41 de la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux (1).

(1) V. cette loi et la notice de M. Paul Fauchille, dans l'Annuaire de législation française, t. XVIII (1899), p. 336.

Il soumettait d'abord à des règles uniformes le vote des centimes additionnels, quelle que fût leur destination, qu'il s'agit de centimes extraordinaires ou pour insuffisance de revenus. Sans doute, ces deux catégories d'impositions n'ont pas le même objet, puisque les centimes pour insuffisance de revenus sont destinés à payer des dépenses ordinaires d'un caractère permanent, tandis que les centimes extraordinaires sont destinés à faire face à des dépenses extraordinaires; que, d'autre part, les premiers sont toujours votés pour une année, alors que les seconds, servant généralement à l'amortissement d'emprunts, sont le plus souvent votés pour une durée plus étendue et égale à la période adoptée pour le remboursement des emprunts dont ils constituent le gage. Néanmoins, il a paru aux auteurs de la proposition que, dans un intérêt de simplification, on devait les mettre sur la même ligne. Le projet de MM. Milliès-Lacroix et autres a donc supprimé les deux derniers paragraphes de l'article 133 de la loi du 5 avril 1884, et il a reporté la disposition relative aux centimes pour insuffisance de revenus aux articles 141, 142 et 143, dont il demandait la modification.

A cet égard, MM. Milliès-Lacroix et ses collègues proposaient de rédiger l'article 141 en ces termes : « § 1. Les conseils municipaux votent les centimes additionnels dont la perception est autorisée par les lois. » Et, d'après les signataires de la proposition, les centimes additionnels communaux dont la perception était autorisée par les lois étaient les suivants: 5 centimes ordinaires sans affectation spéciale (loi du 15 mai 1818); 5 centimes ordinaires pour les chemins vicinaux (loi du 21 mai 1836); 5 centimes, sans limitation de quotité, pour le salaire des gardes champêtres (loi du 31 juillet 1867); 3 centimes extraordinaires pour les chemins ruraux (loi du 20 août 1881); 3 centimes extraordinaires pour secours aux familles des réservistes et territoriaux (loi du 21 décembre 1882). « § 2. Ils peuvent, en outre, voter des centimes pour insuffisance de revenus appliqués aux dépenses ordinaires ou des centimes destinés à des dépenses extraordinaires, dans la limite du maximum fixé chaque année par le conseil général. » - « § 3. Ils peuvent voter également les emprunts remboursables sur les impositions cidessus ou sur les ressources ordinaires dont l'amortissement n'excèdera pas trente ans. »

Ce point de départ posé, le projet attribuait aux préfets l'approbation des contributions dépassant le maximum fixé par les conseils généraux et des emprunts remboursables sur ces contributions. L'article 142 de la loi de 1884 recevait ainsi la modification suivante : « Les conseils municipaux votent, sauf approbation du préfet, les contributions pour insuffisance de revenus ou pour dépenses extraordinaires, qui dépassent le maximum fixé pas le conseil général et les emprunts remboursables sur ces impositions, dont l'amortissement n'excèdera pas trente ans. >> Enfin, MM. Milliès-Lacroix et ses collègues faisaient intervenir l'approbation présidentielle et le conseil d'État pour les emprunts dont la durée excédait trente ans et pour ceux dont le chiffre dépassait 1 million

ou dont la somme réunie aux emprunts non encore remboursés dépassait 1 million. L'article 143, modifié, devait dès lors disposer : « Toute contribution établie pour plus de trente ans et tout emprunt remboursable sur cette contribution ou sur ressources ordinaires, dont l'amortissement dépasse trente ans, sont autorisés par décret du Président de la République rendu en conseil d'État. Il est également statué par un décret rendu en conseil d'Etat, si la somme à emprunter dépasse 1 million ou si, réunie au chiffre d'autres emprunts non encore remboursés, elle dépasse 1 million, quelle que soit d'ailleurs la durée d'amortissement de l'emprunt. » On supprimait donc sur ce point les lois d'intérêt local.

Cette proposition, après avoir été l'objet d'un rapport approbatif déposé au Sénat le 5 mars 1901, fut adoptée en première lecture par cette assemblée à la date du 28 mars suivant. Mais les débats qui eurent lieu à ce moment amenèrent la commission à modifier quelque peu le texte de l'article 141, tel qu'il avait été primitivement proposé. Dans un rapport supplémentaire du 23 mai 1901, elle demanda qu'il fût rédigé en ces termes << Les conseils municipaux votent les centimes additionnels dont la perception est autorisée par les lois. Ils peuvent aussi voter 3 centimes extraordinaires, exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires, et 3 centimes extraordinaires affectés aux chemins ruraux reconnus. Ils peuvent, en outre, voter des centimes pour insuftisance de revenus appliqués à des dépenses ordinaires, ou des centimes destinés à des dépenses extraordinaires, dans la limite du maximum fixé chaque année par le conseil général. Ils peuvent voter également les emprunts remboursables sur les impositions ci-dessus ou sur les ressources ordinaires, dont l'amortissement n'excédera pas trente ans. »>

A l'appui de cette modification, la commission faisait valoir les considérations suivantes : « Dans la pensée des auteurs de la proposition, le premier alinéa de l'article 141 a pour but de consacrer, en les précisant, les droits des conseils municipaux en ce qui touche les centimes spéciaux autorisés par la loi. Cette disposition, analogue d'ailleurs à celle qui figure en tête de l'article 40 de la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, avait sa place toute indiquée au frontispice de l'article de loi qui règle et limite les pouvoirs des conseils municipaux en matière d'imposition communale. Nous avions fait suivre notre premier rapport, sous l'annexe II, d'un état où sont énumérés les centimes additionnels autorisés par les lois. Au nombre de ces centimes, nous avions fait figurer les 3 centimss extraordinaires spéciaux affectés aux chemins vicinaux par la loi du 24 juillet 1867 et les 3 centimes extraordinaires spéciaux destinés aux chemins ruraux par la loi du 20 août 1881. Or, il est à remarquer, premièrement, que la loi du 24 juillet 1867, qui a autorisé, par son article 3, l'imposition extraordinaire de 3 centimes pour les chemins vicinaux, est une loi municipale qui fut abrogée par la loi du 5 avril 1884. Deuxièmement, l'article 10 de la loi du 20 août 1881, qui autorise les communes, en cas d'insuffisance de revenus, à pourvoir aux