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constitution des pouvoirs nationaux et à l'action gouvernementale de ces pouvoirs dans l'ordre législatif, judiciaire, exécutif et administratif. Il s'applique aux personnes et au territoire dans les conditions de juridiction et de domaine reconnues par le droit des gens. Le développement interne d'un État demeure légitime même lorsqu'il froisse les intérêts d'autres États, du moment qu'il ne lèse pas des droits véritables.

Mais les États sont juridiquement coordonnés dans la société internationale. De là des limites d'égal respect d'assistance et de concours, que détermine le droit des gens conformément aux exigences progressives de la civilisation. L'Etat neutre à titre permanent comme les autres États, et dans la même mesure qu'eux, doit exercer son autonomie interne dans ces limites. C'est ainsi qu'il est appelé à concilier son développement autonome avec les mesures d'ordre, de justice et de bienveillance formulées par le droit international. Ce droit consacre d'ailleurs avant tout la règle de l'autonomie nationale comme répondant à la première et irréductible tendance de toute nation à vivre de sa vie propre, dans sa sphère à elle et selon son génie. Il ne fait qu'harmoniser la coexistence des diverses autonomies nationales sur le terrain fécond de la communauté internationale.

A côté des limites qui s'imposent normalement à l'autonomie nationale des États, il n'est pas sans intérêt de signaler les atteintes qui peuvent être portées à celle autonomie soit par le système de procédure guerrière pratiqué entre les États, soit par le procédé direct et spécial d'ingérence connu sous le nom d'intervention.

Si la guerre peut être considérée à certains égards comme l'acte de deux Puissances qui se dressent en face l'une de l'autre dans leur souveraineté propre, elle constitue, d'un autre côté, une sorte d'abandon de ces souverainetés à la merci des violences radicales et un écueil pour l'autonomie livrée à toutes les aventures des conflits de la force pure. On saisit l'importance que revêt à ce point de vue la substitution, dans la plus large mesure possible, à la procédure guerrière, d'une procédure plus conforme à la raison, à la justice, à l'humanité.

Le procédé spécial d'ingérence, connu sous le nom d'intervention, nous offre le spectacle d'un autre genre d'échec à l'autonomie nationale. Les erreurs auxquelles il a donné lieu dans son application aux États neutres à titre permanent nous amènent à insister sur ce point capital.

2.

Le procédé de l'intervention et le prétendu droit

de nécessité.

L'intervention en droit des gens est un protée dont il n'est pas facile de fixer les aspects évolutionnistes.

On désigne assez confusément par ce terme tantôt l'immixtion d'un tiers dans les démêlés entre plusieurs Puissances, tantôt l'ingérence d'un ou de plusieurs États dans les affaires intérieures d'un autre État. C'est sous ce dernier point de vue, qui est d'ailleurs l'aspect propre et dominant, que nous avons à l'envisager ici.

On confond aussi souvent l'intervention avec la guerre, dont elle se distingue pourtant, encore qu'elle puisse en prendre la forme ou y aboutir, et qu'elle lui ressemble quelyuefois par certaines atteintes violentes à l'autonomie. Mais dans la guerre, ces atteintes apparaissent plutôt comme un résultat impliqué dans la procédure justicière entre États, comme un incident de la revendication des droits en litige. L'intervention proprement dite se présente au contraire à nous comme une ingérence directe et spéciale.

« Peu de matières, nous fait observer M. Bonfils, ont engendré plus de controverses que celle du prétendu droit d'intervention. Tous les publicistes sont d'accord sur la gravité du fait et de ses conséquences. Mais dans leurs appréciations de la question juridique, on ne rencontre guère que trouble et confusion (1). » Jl est en effet plus facile, dans l'espèce, de constater le fait que d'éclaircir le droit.

Voici le fait : Il arrive que des États s'ingèrent, à titre direct et spécial, dans les affaires d'un autre État.

Voici le droit : Si l'ingérence s'opère contre le gré ou en dehors d'un engagement de cet État, si elle n'a point pour titre son assentiment ou l'existence dans son chef d'une véritable obligation juridique parfaite justifiant pareille ingérence, cette intrusion ne peut constituer qu’un fait brutal, violant le droit d'autonomie.

Les faits de ce genre ne sont pas rares dans la vie internationale. Certains auteurs proclament nettement leur caractère injustifiable sur toute la ligne au point de vue juridique. Suivant eux, les Gouvernements y apparaissent simplement comme accomplissant, en rupture de freins juridiques, des actes plus ou moins intelligents de politique. « Ces questions, disent MM. Funck-Brentano et Albert Sorel, appartiennent à la critique de l'histoire et non au droit des gens (2).

(1) Bonfils, Manuel du droit international public, $ 298. (2) FUNCK-BRENTANO et AL RT SOREL, Précis du droit des gens,

p. 217.

D'autres essaient de justifier ces faits en invoquant en faveur de celui qui les commet un intérêt majeur à son point de vue. Mais l'intérêt d'un État ne peut être un titre juridique suffisant pour l'autoriser à faire litière de l'autonomie d'un autre État souverain.

On l'a compris et l'on a inventé le droit de la nécessité. Droit d'essence particulière, empruntant au fait même de la nécessité sa substance juridique, droit qui n'a point pour corrélatif nécessaire l'obligation de subir ses exigences et qui se dresse éventuellement en autocrate absolu, seul de son genre, vainqueur universel, sur les ruines de tous les autres droits.

Ce qui a pu donner quelque crédit parmi les jurisconsultes à celte singularité monstrueuse, c'est d'une part l'influence souvent considérable exercée sur les conceptions juridiques par certains faits même iniques, lorsqu'ils sont répétés; c'est, d'autre part, la considération de certains cas extrêmes qu'il semble impossible d'éliminer du domaine du droit et dont on a cru ne pouvoir rendre raison qu'en invoquant, comme Deus ex machina, le droit de nécessité. Nous pensons que ces cas extrêmes peuvent et doivent être éclaircis à la lumière d'une distinction entre les devoirs moraux ou imparfaits et les devoirs juridiques ou parfaits, et en observant comment s'effectue, dans certains cas, le passage autorisé des uns aux autres. Si tant de jurisconsultes qui se perdent ici dans un dédale de contradictions avaient recherché dans quelles conditions un devoir ordinairement imparfait concernant un bien moralement dû peut, en certaines circonstances extrêmes, revêtir le caractère d'un devoir parfait, juridique, et devenir à ce titre exigible jusqu'à la contrainte, ils auraient trouvé l'explication cherchée par eux et donné une base acceptable, non pas à la thèse du droit confondu avec la nécessité, mais à la thèse de l'influence de la nécessité sur les relations d'ordre moral et juridique. Ils auraient saisi en même temps les limites strictes de cette influence, limites d'autant plus rigoureuses ici que la société internationale se compose d'éléments plus complets en eux-mêmes et rattachés entre eux par un plus faible lien de naturelle dépendance. Ils auraient alors renoncé à parler d'un droit sans devoir de respect corrélatif, parce que cela ne peut engendrer pratiquement qu'un pur jeu de forces contraires. Et ils auraient compris, notamment, que si les nations ont le droit de se conserver, la conservation ne peut s'exercer comme droit aux dépens d'autrui que dans la mesure où l'on peut reconnaitre chez autrui un devoir juridique. Car l'ordre règne dans le monde du droit. « Ce que nous appelons conflit insoluble n'est au fond qu'une apparence due à l'action troublante de nos passions ou à la faiblesse de notre intelligence qui s'arrête avant de s'être élevée à une loi supérieure de coordination (1). »

Sans doute, dans le monde si varié des nations, il est des peuples dont l'état social ne comporte pas la mise en vigueur, en bloc et sans réserve, du droit international commun des peuples civilisés. Il en est qui, ne pouvant assumer complètement les devoirs communs de la pleine vie internationale à laquelle sont arrivés les peuples de civilisation identique ou assimilée à la nôtre, ne peuvent en revendiquer tous les droits dans les mêmes conditions que les membres parfaits de la communauté internatio

(1) Voir notre Étude sur le droit de paix et de la guerre, p. 121. Voy. également supra, p. 330.

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